¿Por qué el Estado no logra regular los alquileres?

Economía 03 de mayo de 2022
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Los problemas de acceso a una vivienda digna no son nuevos en Argentina ni en el mundo. Tampoco lo son los intentos de solución por parte del Estado y de la población sin pleno acceso a los beneficios de la ciudad. Ya a comienzos del siglo XX, en sus primeros años de vida moderna, las disputas territoriales aparecían en primer plano en la ciudad de Buenos Aires. En 1907, por ejemplo, la Municipalidad decretó una suba de impuestos a los conventillos, donde vivía la gran masa de inmigrantes llegados de Europa. El aumento fue trasladado al precio de los alquileres por los propietarios de aquellos caserones que la elite porteña había abandonado a fines del siglo anterior por la epidemia de fiebre amarilla.

El aumento fue la gota que rebalsó un vaso que se venía llenando con las muy malas condiciones en las que se encontraban los conventillos. Los inquilinos decidieron dejar de pagar los alquileres. La resistencia se organizó rápidamente, encabezada por mujeres –llamadas despectivamente “conventilleras”– que salieron a las calles blandiendo sus escobas. Más allá de la represión feroz desatada por la policía de Ramón Falcón, la lucha logró una rebaja en los alquileres y mejoras en las condiciones edilicias.

Pero quizás lo más relevante fue que se sentaron las bases para dos cuestiones que con el tiempo resultarían decisivas: la organización de un sector de la población por su condición de acceso al suelo urbano y la transformación de la problemática habitacional en un asunto a atender por el Estado. Esto se reflejó en una política clave adoptada pocos años después. En 1921, el presidente Hipólito Yrigoyen, en el contexto de las restricciones causadas por la posguerra que frenaban la construcción de nuevos edificios, ordenó congelar los alquileres por dos años, retrotrayendo los precios a los de 1920. Cuando venció el plazo, Marcelo T. de Alvear decidió prorrogar la medida por dos años más.

Dos décadas después, en 1943, el gobierno de facto iniciado en junio volvió a congelar los alquileres a través de un decreto que se mantendría vigente durante una década y media y que haría bajar la participación del alquiler en la canasta de los trabajadores a menos del 3%.

Propiedad horizontal

El peronismo, además de sostener el congelamiento de los alquileres, introdujo un cambio crucial en las condiciones de acceso al suelo urbano: la Ley de Propiedad Horizontal (LPH) de 1947. Hasta la sanción de la ley, la propiedad del suelo y de la vivienda eran sinónimos: no se podía poseer un departamento dentro de un edificio sin ser propietario de todo el edificio. Al habilitar la propiedad de departamentos individuales, la LPH fue una gran generadora de propietarios. Así, antes de sancionarse la ley el porcentaje de familias que disponía de una vivienda propia era de solo 37% en el país y de menos de 20% en la Capital Federal. Sólo trece años más tarde, para el censo de 1960, el porcentaje de familias que poseían su propia vivienda había pasado a 58% a nivel nacional y a 50% en la ciudad de Buenos Aires. El porcentaje iría aumentando hasta tocar su techo en el censo de 2001, cuando las familias dueñas de su propio hogar llegaron a representar el 89%.

La clave de esta transformación gigantesca en las condiciones de propiedad fue la LPH en combinación con la intervención directa del Estado. La construcción de barrios enteros para la clase obrera y el aluvión de créditos a tasas bajas por parte del Banco Hipotecario Nacional (BHN) –alrededor de 170.000 en cinco años– permitieron que muchas familias compraran su primera casa, que a veces era la misma que antes alquilaban. El contexto de fuerte regulación del mercado de alquileres posiblemente impulsó a muchos dueños a vender sus departamentos a un precio más bajo, unidades que eran adquiridas rápidamente gracias a los créditos del BHN y al creciente poder adquisitivo de los sectores medios.

Luego del derrocamiento del peronismo en 1955, la regulación de los alquileres se volvió más laxa, pero se mantuvo de distintas formas. Tanto las dictaduras como los gobiernos radicales que se sucedieron a lo largo de casi dos décadas regularon el mercado de locaciones, fijando precios de referencia y determinando su variación según distintos índices.

Recién en 1976, con la dictadura, se dictó la Ley de Normalización de Locaciones Urbanas, que permitió que el precio de los alquileres se fijara libremente entre las partes. Como argumentaban sus defensores, en un primer momento la oferta de inmuebles efectivamente aumentó. Pero los precios también, y muy por encima de los salarios. Los créditos hipotecarios se redujeron significativamente, por lo cual la demanda de alquileres creció. El sector de la construcción se volcó a los segmentos de ingresos más altos que, en un contexto de caída de los salarios reales y concentración de la riqueza, era la opción más atractiva. “El alza de los alquileres afectó a vastos sectores, obligando a muchas familias a refugiarse en villas miserias o habitaciones precarias”, describió Oscar Oszlak.

El fin de la dictadura y el inicio del gobierno de Raúl Alfonsín encontraron un mercado de vivienda totalmente dolarizado, no sólo para la venta sino también para los alquileres. A la liberalización del mercado inmobiliario le había seguido una liberalización cambiaria que, en el contexto de una inflación que nunca pudo ser controlada, convirtió a la vivienda en una reserva de valor antes que en un derecho. En un bien de cambio antes que en un bien de uso.

En La desigualdad bajo techo. Más de 100 años de alquiler, Fernando Muñoz cuenta que en 1983 “un alquiler podía alcanzar hasta dieciocho meses por adelantado, que era el tiempo de duración del arrendamiento. Comisiones de un mes, garantía doble, antigüedad laboral y depósito de dos o tres meses”. Ante esa situación, el Congreso debatió un nuevo mecanismo de regulación de los alquileres orientado a proteger a las familias inquilinas sin desincentivar la oferta. La nueva ley contenía algunas novedades, como el aumento del plazo de los contratos, la obligatoriedad de que los depósitos de garantía se concreten en pesos y por un máximo de dos meses, la autorización de gravar con un impuesto extra a las viviendas vacías y, lo más relevante, la prohibición de que los ajustes de los contratos superen la inflación publicada por el INDEC.

Esta regulación de los alquileres fue la última antes de la sanción de la nueva ley en 2020. “La realidad –escribe Muñoz– superaba hasta los deseos más moderados. Como no podía ser de otro modo, la inflación fue el talón de Aquiles de la nueva ley”. Es que el año en el que se aprobó la nueva ley había terminado con casi 700% de inflación anual, lo que hacía que ninguna indexación fuera posible.

Con la llegada del menemismo y la convertibilidad se prohibió indexar el precio de cualquier contrato y se volvió a desregular el mercado de alquileres. Pero si el plan de Domingo Cavallo fue relativamente exitoso a la hora de contener los precios generales de la economía, el mercado de alquileres fue la excepción: durante el período 1991-1993 los alquileres aumentaron 134,8%.

La nueva ley

Como vimos, la historia de los alquileres en Argentina está marcada por la oscilación entre la regulación estatal y la liberalización del mercado, aunque esta última política ganó terreno a partir de 1976. En este sentido, la sanción de la nueva ley en 2020, en el contexto de pandemia y luego de un largo debate parlamentario, marcó una ruptura de ese consenso liberal. Los dos cambios más importantes fueron la duración de los contratos, que pasaron de dos a tres años, y la actualización del precio, que pasó de ser semestral y acordada entre las partes a ser anual y atada a un índice promedio entre salarios formales e inflación.

Durante el debate, las cámaras inmobiliarias lanzaron un pronóstico que, dada su alta incidencia en el mercado, podría interpretarse como una amenaza o como una profecía autocumplida: argumentaron que la ley provocaría una reducción de la oferta, la suba de los precios y la consolidación de un mercado paralelo informal. Una informalidad que ya existía y que de hecho es otro de los puntos importantes que aborda la ley, que obliga a registrar ante la AFIP los contratos. El cumplimiento de este artículo fue particularmente bajo: se registraron apenas 230.000 contratos, menos de un 10% del total.

A casi dos años de sancionada la ley, la Federación Nacional de Inquilinxs y otras organizaciones como el Centro de Estudios Legales y Sociales sostienen que los cortocircuitos generados tienen que ver con una falta de compromiso del gobierno nacional a la hora de controlar su cumplimiento e informar eficazmente sobre su contenido, función que quedó exclusivamente en manos de las inmobiliarias que, incluso desde antes de su implementación, ya habían ganado la batalla por el sentido común, imponiendo la idea de que la ley no funcionaría.

Por esos mismos meses, el Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat (MDTyH) de la Nación elaboró un informe sobre la situación del alquiler en Argentina, informe que no circuló aún por canales oficiales, quizás una muestra de esa falta de compromiso. El estudio, basado en datos censales, muestra que el porcentaje de hogares inquilinos aumentó casi el doble desde 2001 hasta hoy, alcanzando 19% en el promedio de los aglomerados urbanos. Pero hay disparidades. En la ciudad de Buenos Aires las familias inquilinas llegan a un tercio del total, mientras que en el Conurbano representan 3% y en Formosa sólo 7%. Una realidad heterogénea y difícil de abarcar por una ley nacional.

Oferta y precios

El peso del alquiler en los ingresos de las familias es uno de los indicadores clave. Los datos, volcados en el mismo informe en base a un departamento de 2 ambientes, indican que, entre 2015 y 2021, el porcentaje aumentó en todos los aglomerados urbanos, excepto en Rosario. En la ciudad de Buenos Aires pasó del 25% al 35%. Aunque quienes cuestionan la ley atribuyen esta evolución a las nuevas regulaciones, para analizar, aunque sea parcialmente, si ese aumento fue resultado de la nueva legislación hay que mirar la variación 2019 vs. 2021, ya que 2020 fue un año atípico por la pandemia y las medidas transitorias decretadas para enfrentarla, como el congelamiento de los alquileres. Considerando este período, el peso del alquiler se mantuvo estable en Rosario y Mendoza, mientras que en Córdoba disminuyó cuatro puntos y en CABA aumentó tres.

En otras palabras, los grandes números no muestran un cambio profundo de los precios antes y después de la ley. Pero incluso si el cambio se hubiera registrado podríamos estar confundiendo correlación con causalidad: que una cosa esté asociada con otra no quiere decir que la provoque.

Otro informe, elaborado por el Centro de Economía Política Argentina (CEPA), también discute la idea de que el precio del alquiler aumentó desmesuradamente por la nueva ley. “Los precios se incrementaron en términos reales a partir de febrero de 2020, en el comienzo de la pandemia, para estabilizarse a partir de agosto de ese mismo año, cuando comienza a aplicarse la ley”, sostiene el CEPA en base a datos del propio sector inmobiliario.
Si se tiene en cuenta la evolución desde junio de 2018, dos años antes de la sanción de la ley y casi el mismo tiempo que transcurrió desde su sanción, el precio de los alquileres, en términos reales, es significativamente más bajo. En ese período, los alquileres aumentaron menos que los precios. En cambio, si ese mismo dato se analiza a la luz de la evolución de los salarios, los alquileres los superaron, en gran medida porque los salarios se licuaron durante el macrismo y la pandemia. Dicho de otro modo: no es que los alquileres subieron tanto sino que los salarios cayeron mucho.

La segunda crítica es que la ley produjo una retracción en la oferta. Sergio Rosanovich, economista especializado en el tema, relativiza esa afirmación con datos del sector inmobiliario. “Si se analiza el primer año de vigencia de la ley el stock está en niveles promedio parecidos a los de 2018, y superiores a cualquier momento entre 2015 y 2017”. Hubo una caída de la oferta, pero sucedió a fines de 2019 y durante los primeros meses de la pandemia, es decir antes de la sanción de la ley. A partir de junio de 2020, cuando se sancionó la norma, la oferta se estabilizó, aunque por debajo de las cantidades prepandemia.

¿Por qué no hay más departamentos en alquiler? El aumento de los departamentos en venta es una explicación. Sin embargo, este aumento de la oferta no se refleja en un incremento equivalente de las escrituras, que están en un nivel históricamente bajo. Los altos precios en pesos y la falta de crédito hipotecario probablemente impiden que la oferta encuentre una demanda, un fenómeno opuesto al que sucedió durante el primer peronismo. Muchos de estos departamentos están vacíos. Por eso una de las propuestas en danza para mejorar la oferta es gravar las viviendas ociosas, como sucede en países como Uruguay o Francia.

La decisión de poner en venta un departamento, en lugar de alquilarlo, podría explicarse por dos motivos: por la percepción de que con la nueva ley ya no es negocio alquilarlo o por el deseo de disponer de dólares en lugar de conservar una propiedad. La coincidencia de la devaluación del peso de 2018 con el aumento de la oferta para venta, en una curva ascendente sólo interrumpida por la pandemia, sugeriría la segunda hipótesis.

Complejo

El breve recorrido histórico propuesto y los datos analizados indican que el mercado de los alquileres no se mueve en base a una sola variable. La oferta y demanda de vivienda constituyen un sistema complejo en el que los distintos segmentos se comunican entre sí. Las variables macroeconómicas (inflación, salarios, dólar) y las políticas habitacionales (regulación de alquileres y de uso del suelo, créditos hipotecarios, construcción de viviendas) inciden unas sobre otras. Por eso una medida aislada, por bienintencionada que sea, difícilmente pueda solucionar el déficit habitacional o ser la única responsable de que empeore.

Por Fernando Bercovich para el Diplo

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