Hacia un pacto federal electoral

La victoria de Javier Milei en las PASO y la posibilidad de que se convierta en presidente ha sido interpretada por la mayoría de los analistas en clave de voto castigo a la dirigencia política, más que como el efecto de un giro ideológico del electorado. Basta escuchar los argumentos de sus militantes para percibir que Milei representa más un deseo de patear el tablero que de instaurar políticas liberales. Quizás esto sea consecuencia de que la política no solo no ha sabido solucionar problemas de larga data, sino que además ha ido erosionando su vínculo con la sociedad, al punto tal que hoy hablan idiomas distintos.

Si esto es así, la dirigencia política, lógicamente preocupada por el ascenso de Milei, debería orientarse a reconstruir estos vínculos diezmados y a intentar reconectar con la sociedad, en lugar de intentar atemorizar con las consecuencias de su posible presidencia o pensar en grandes coaliciones que sumen mayor volumen electoral, ideas que, incluso si desembocan en un coyuntural triunfo electoral, no resolverán el problema, porque las causas del fenómeno seguirán estando presentes. 

Milei no es una expresión de la anti política; representa un rechazo a la actual forma de hacer política. De algún modo, elegir a Milei es “tirar los platos contra la pared”, una explosión de ira, un intento de “castigar a la casta”. Pero luego de la catarsis sobrevendrá el desafío: ¿quiénes podrán construir los nuevos liderazgos que recompongan los vínculos con la sociedad? ¿Quiénes tomarán las banderas y construirán una nueva política que suture la crisis de representación?

La cuestión federal

La reconexión entre la política y la sociedad requerirá mejoras significativas en materia económica y de seguridad, demandas que aparecen siempre a la cabeza del ranking de cualquier encuesta de opinión. Pero reconstruir vínculos exige también una reconstitución simbólica. Como toda crisis, la crisis de la representación política requiere de gestos, de cesiones, de acciones que marquen que, a partir de ahora, todo será distinto. Y en este sentido hay un aspecto que resulta altamente irritante para un sector de la sociedad, que está íntimamente vinculado a la política y que suele pasarse por alto en la discusión pública: la forma en que elegimos a nuestros políticos.

La Constitución Nacional reconoce a las provincias la facultad de dictar sus propias normas electorales. En consecuencia, en Argentina coexisten 25 sistemas y autoridades electorales, generando así, en palabras de German Lodola, “una de las arquitecturas institucionales más complejas y cambiantes del mundo”. A modo de ejemplo podemos mencionar que en la elección del ejecutivo nacional y en la elección de gobernador de cuatro provincias (Chaco, Corrientes, Tierra del Fuego y CABA) está prevista una segunda vuelta si no se alcanza una determinada cantidad de votos; en las otras veinte provincias, en cambio, es elegido gobernador quien obtiene la mayor cantidad de votos, sin importar qué porcentaje representa. Adicionalmente, la mitad de las provincias renuevan la totalidad de su poder legislativo en cada elección, mientras que la otra mitad lo hace, al igual que la Nación, de manera parcial en elecciones intermedias. Por otro lado, seis provincias eligen sus legisladores dividiendo su territorio en secciones electorales, en once provincias el territorio provincial forma un distrito único, y en siete coexisten ambos sistemas. La percepción ciudadana general es que los políticos acomodan las reglas electorales a sus intereses.

Como toda crisis, la crisis de la representación política requiere de gestos que marquen que, a partir de ahora, todo será distinto.

Quizás sea momento de establecer algunos consensos básicos sobre temas a partir de definiciones que gozan de una alta aprobación, establecer pautas electorales que deban ser respetas por las leyes nacionales y por todos los ordenamientos jurídicos provinciales. Probablemente casi todos estaremos de acuerdo en que la reelección indefinida conspira contra la alternancia y no contribuye a garantizar la vitalidad de la democracia. Tres provincias –Formosa, Santa Cruz y Catamarca– permiten la reelección indefinida de sus gobernadores.

Por otro lado, seguramente también hay un consenso amplio en que las leyes de paridad de género constituyen un avance que ayuda a fomentar la representación de las mujeres.

Córdoba (2000), Santiago del Estero (2000) y Río Negro (2003) fueron pioneras en sancionar leyes de paridad de género. Luego con la sanción de leyes de paridad en la provincia de Buenos Aires (2016), Chubut (2016) y a nivel nacional (2017) comenzó una ola reformista en todas las provincias cambiando el sistema de cupo del 30% por el sistema de paridad. Pese a ello, Tucumán, Tierra del Fuego y Corrientes aún no cuentan con ley de paridad de género.

Otro aspecto crucial es la simultaneidad o no de las elecciones provinciales con las nacionales. Hay argumentos en ambos sentidos: la simultaneidad permite ahorrar recursos y evita someter a una “fatiga electoral” a ciudadanos muchas veces saturados de política. Por otro lado, se sostiene que las elecciones desdobladas neutralizan el “efecto arrastre” de las candidaturas nacionales y fortalecen la autonomía provincial. Desde la vuelta de la democracia hasta hoy, la provincia de Tucumán ha realizado de manera simultánea la elección de gobernador y presidente solo una vez, mientras que la provincia de Buenos Aires lo hizo siete veces. ¿Estas decisiones se han tomado en base a algún criterio de bien común o fueron solo necesidades tácticas de quienes debían fijar la fecha?

Algo similar sucede con la Ley de Lemas, que permite sumar los votos de las listas de un mismo partido o frente al candidato de ese frente más votado. Cinco provincias argentinas, San Luis, San Juan, Formosa, Santa Cruz y Misiones aún tienen esa Ley. En las dos primeras este sistema había sido derogado, pero este año se implementó nuevamente. En la gran mayoría de las provincias argentinas está vigente otra versión atenuada de apoyos múltiples: los acoples o colectoras, un sistema que permite que un candidato a un cargo ejecutivo sea apoyado por varias listas legislativas o de cargos ejecutivos menores ¿Alguien duda de que la sobreoferta electoral confunde e irrita al electorado? Se suma a ello que estos sistemas suelen generar situaciones disparatadas, por ejemplo, en el año 2015 Gerardo Morales  fue candidato a gobernador de Jujuy apareciendo en la boleta de tres candidatos a presidente : Mauricio Macri, Sergio Massa, y Margarita Stolbizer. En la provincia de Tucumán en las últimas elecciones hubo aproximadamente 18 mil candidatos, es decir un candidato cada 93 habitantes. 

Un pacto federal electoral

Proponer criterios electorales comunes no implica resignar autonomía, ni centralizar el derecho electoral, sino consensuar, acordar pautas democráticas básicas para responder a demandas de la ciudadanía. Estos consensos se pueden materializar a través de leyes, convenios, pactos, consensos, etc. Herramientas que han sido muy utilizadas en materia fiscal y económica. Nuestro país tiene una larga tradición en materia de pactos y acuerdos. En el año 1935 se sancionó la primera ley-convenio de coparticipación federal de impuestos que introdujo por primera vez un mecanismo de coordinación de las potestades tributarias nacionales y provinciales, el cual fue modificado en el año 1972 y en el año 1988. Tal es la importancia de este régimen que se constitucionalizó en la reforma de 1994. En reiteradas oportunidades, cuando se buscó coordinar políticas económicas y disciplina fiscal para superar crisis coyunturales se recurrió a pactos o acuerdos como instrumentos de coordinación.

Estos acuerdos han sido valorados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación como “manifestaciones positivas del federalismo de concertación, inspirado en la búsqueda de un régimen concurrente en el cual las potestades provinciales y nacionales se unen en el objetivo superior de lograr una política uniforme en beneficio de los intereses del Estado Nacional y de las provincias”. Así como se ha avanzado en pactos económicos, quizás se pueda empezar a pensar en un “federalismo de concertación electoral”: acuerdos entre provincias con pautas electorales básicas que por su naturaleza tienen una jerarquía superior a las leyes provinciales y nacionales, que generan derechos y deberes no solo para las provincias, sino que alcanzan también a sus habitantes, por lo cual pueden ser invocados por cualquier partido político local o por cualquier ciudadano.

Este tipo de acuerdos, por su misma naturaleza, no pueden ser modificados unilateralmente por una provincia; para ello es necesario un nuevo acuerdo de las partes involucradas. Esto hace que los pactos tengan una importante dosis de estabilidad y seguridad, en el sentido de que no cambiarán las normas básicas cuando cambien las fuerzas políticas que detentan el poder. El gobierno nacional, actor central de cualquier transformación política, debería asumir el rol de director del proceso de diálogo y acuerdo, porque este tipo de consensos dependen muchas veces de los incentivos que sea posible establecer.

Al mismo tiempo, estos acuerdos generarán un derecho electoral robusto que disminuirá  y limitará las chances de intervención judicial sobre los procesos políticos provinciales como sucedió en la elección de gobernador de Santiago del Estero (2013), Tucumán y San Juan (2023) que violentaron un principio fundamental del derecho electoral : el de seguridad y certeza.

Recordemos que en las PASO de agosto el voto a Milei, que había nacido como un fenómeno porteño, se extendió por todo el territorio nacional y obtuvo sus mejores resultados en provincias como Neuquén y Salta. Aunque los motivos que explican el ascenso del candidato libertario son múltiples, la impresión de que los políticos trabajan para sí mismos y acomodan las reglas electorales en su exclusivo beneficio seguramente contribuyó a alimentar el discurso anti-casta. Por eso, avanzar en pactos que permitan ordenar los sistemas provinciales, de manera de mejorar la transparencia y la racionalidad del proceso electoral, sería una forma de contribuir a cerrar la brecha que separa a la dirigencia política de la sociedad.

Por Agustín Barrera Palou * Abogado. Especialista en Tributación, Universidad Nacional de Tucumán. Diplomado en Derecho Electoral, Universidad Austral. / Le Monde diplomatique, edición Cono Sur