El mismo Estado que en 1982 envió a miles de jóvenes a una guerra en nombre de la soberanía hoy les dice que no están legitimados para defenderla ante la Justicia. El fallo que acaba de dictar la Corte Suprema sobre el caso de la Ley de Tierras expone una grave contradicción que atraviesa el presente argentino: mientras los recursos estratégicos adquieren cada vez más valor, el país pierde herramientas para decidir sobre su propio territorio.
En efecto, la discusión sobre la tierra en la Argentina nunca fue solamente una discusión sobre propiedad. El modo en que se distribuye, concentra y controla el territorio define relaciones de poder, modelos de desarrollo y capacidades soberanas. La pregunta por la tierra es, en definitiva, una pregunta por el país: quién decide sobre él, quién se apropia de sus recursos y qué herramientas conserva el Estado para orientar su futuro.
En diciembre de 2011, el Congreso sancionó la Ley 26.737, conocida como Ley de Tierras. Esa ley no prohibía la inversión extranjera ni impedía que personas o empresas extranjeras adquirieran inmuebles rurales; en todo caso establecía límites a la titularidad y a la concentración. Fijaba un máximo general del 15 por ciento de titularidad o posesión extranjera, protegía especialmente determinados territorios vinculados a grandes cuerpos de agua y zonas de seguridad de frontera y creó un registro para conocer quién controlaba la tierra rural.
En el marco de la Ley 26737, la premisa era sencilla: la tierra rural no es una mercancía más. Se trata de un bien finito y no reproducible sobre el que se produce alimento, se encuentra agua, se localizan minerales, se despliegan infraestructuras energéticas y se organizan actividades económicas. Regularla es una herramienta elemental de cualquier Estado que pretenda conservar capacidad de decisión sobre sus recursos.
Ese régimen fue debilitándose hasta que el Poder Ejecutivo decidió derogarlo mediante el artículo 154 del DNU 70/2023 (ley Bases). Una política territorial sancionada por el Congreso fue eliminada, junto con centenares de disposiciones, sin un debate parlamentario específico sobre qué régimen debía reemplazarla. El artículo que lo hizo tiene apenas una línea: “Derógase la Ley N° 26.737”. No hubo una nueva política de tierras. Hubo una decisión de retirar al Estado de ese terreno.
Pero la Constitución establece como regla que el Poder Ejecutivo no puede emitir disposiciones de carácter legislativo y reserva los decretos de necesidad y urgencia para circunstancias excepcionales que impidan seguir el trámite ordinario de sanción de las leyes. La pregunta que debía responderse, entonces, era también institucional: qué urgencia impedía que una decisión de esta magnitud fuera discutida por el Congreso.
Por ese el CECIM acudió a la justicia
Morir por la soberanía, pero no presentarse ante un tribunal para defenderla
El CECIM acudió a la Justicia porque entendimos que estaba en discusión algo mucho más profundo que una regulación inmobiliaria: si el Poder Ejecutivo podía eliminar por decreto una herramienta de protección territorial y si la soberanía, la integridad territorial y el control sobre recursos estratégicos podían ser defendidos judicialmente como intereses colectivos.
La Cámara Federal de La Plata reconoció la legitimación del CECIM y declaró inconstitucional la derogación. La causa llegó entonces a la Corte Suprema de Justicia.
El 29 de septiembre, la Corte tomó una decisión de enorme gravedad. No declaró constitucional la derogación de la Ley de Tierras. No analizó si existían las circunstancias excepcionales que permitieran al Poder Ejecutivo eliminar por DNU una política sancionada por el Congreso. No discutió los efectos de dejar sin límites la extranjerización de tierras rurales. Ni siquiera ingresó al debate sobre la relación entre territorio, recursos y soberanía.
La Corte decidió revocar el fallo porque consideró que el CECIM no estaba legitimado para promover la acción. En otras palabras, no respondió la pregunta de fondo. Decidió que nosotros no podíamos formularla.
La decisión procesal no vuelve inocua la sentencia. El resultado es concreto: al desaparecer el fallo que había declarado inconstitucional la derogación, cae el obstáculo judicial que mantenía vigente el régimen de protección de la Ley de Tierras. La Corte aclara que no está pronunciándose sobre la constitucionalidad del DNU. Pero mientras no lo hace, el decreto produce sus efectos de ley.
La Corte invoca la separación de poderes para sostener una interpretación restrictiva de la legitimación y limitar la intervención judicial. Pero aquello cuyo control se reclamaba era, precisamente, un decreto mediante el cual el Poder Ejecutivo había ejercido una competencia materialmente legislativa para dejar sin efecto una ley del Congreso. La separación de poderes sirve así para cerrar la puerta del tribunal, mientras queda sin examen la pregunta acerca de si el Ejecutivo alteró esa misma separación al sustituir al legislador.
Es evidente que una persona individual difícilmente puede demostrar un daño particular provocado por la extranjerización general de las tierras. Tampoco podrá una asociación cuyo objeto está directamente vinculado con la defensa de la soberanía tampoco puede accionar; si la soberanía territorial no es considerada por la Corte un bien colectivo susceptible de esa tutela; y si en nuestro sistema no existe una acción popular de constitucionalidad, la pregunta es inevitable: ¿quién puede acudir a la Justicia para provocar ese control?
Para la Corte, es evidente que nadie podría.
Cuanto más general e indivisible sea el interés comprometido, más difícil parece encontrar, bajo este criterio, a alguien habilitado para defenderlo. El riesgo es evidente: que existan cuestiones constitucionales de enorme trascendencia que, por la propia arquitectura procesal utilizada para examinarlas, terminen sin un demandante posible.
Existe, además, una contradicción que difícilmente pueda explicarse mediante tecnicismos procesales. El mismo Estado argentino que en 1982 envió a miles de jóvenes conscriptos a una guerra bajo la invocación de la defensa de la soberanía nacional nos dice hoy, por intermedio de su máximo tribunal, que una organización integrada por aquellos soldados no está legitimada para acudir a la Justicia en su defensa.
Dicho en términos sencillos: Los ex combatientes pueden decir “podíamos ser enviados a morir por la soberanía, pero no podemos presentarnos ante un tribunal para defenderla”.
Eso es exactamente lo que el CECIM señaló luego de conocerse el fallo: quienes fueron convocados por el Estado para defender la soberanía con sus cuerpos hoy no tienen, según la Corte, legitimación para reclamar institucionalmente cuando consideran que esa soberanía está siendo comprometida.
¿Quién puede pasar?
Los efectos del fallo son confirmar implícitamente el DNU; porque a partir de ayer la norma vuelve a desplegar efectos. La Corte afirma defender la separación de poderes; pero evita revisar si el Ejecutivo sustituyó indebidamente al Congreso (téngase en cuenta que aun conserva una causa en la que se discute la constitucionalidad de la Ley Bases). La propia Corte invoca el precedente “Halabi”[1]; pero lo hace para negar la tutela colectiva de un interés que se presenta como esencialmente indivisible. Y reconoce que Malvinas es un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino; pero reduce la soberanía territorial a una competencia estatal que, por definición, no podría ser objeto de una acción colectiva.
El problema, entonces, no es únicamente quién tenía legitimación para demandar. El problema es qué ocurre cuando la arquitectura procesal elegida por el Tribunal impide que alguien llegue al fondo de una cuestión constitucional de primera magnitud.
Y mientras la Corte mantiene abierto el interrogante sobre la constitucionalidad del DNU, la derogación de la Ley de Tierras produce efectos como si ese interrogante ya hubiera sido contestado.
La oportunidad en la que falla la Corte
Sería un error reducir esta discusión a la Corte. El fallo es grave por sus efectos inmediatos y también por el momento histórico en el que se produce.
El siglo XXI estará atravesado por disputas crecientes en torno a bienes escasos y estratégicos. Agua, energía, minerales críticos, alimentos y suelo productivo ocupan un lugar cada vez más importante en la economía y en la geopolítica global. La expansión de la inteligencia artificial demanda enormes cantidades de energía y agua; la transición energética requiere litio, cobre y otros minerales; el cambio climático incrementa el valor del agua dulce y de las tierras productivas.
La tierra es el soporte material de todos esos procesos. Cuando hablamos de ella hablamos también de agua, minerales, alimentos, energía, infraestructura y control territorial. Hablamos, en última instancia, de quién tendrá capacidad para decidir sobre esos recursos.
Argentina posee grandes extensiones de suelo productivo, reservas relevantes de agua dulce, recursos energéticos, litio, cobre, otros minerales estratégicos y biodiversidad. Esa riqueza puede convertirse en una plataforma para construir autonomía y desarrollo o en el fundamento de una nueva dependencia. La diferencia estará en quién conserve la capacidad de decidir sobre ella.
Por eso resulta especialmente preocupante que, en este momento histórico, el Estado argentino desmonte instrumentos de regulación territorial. No hay modernidad en renunciar a controlar bienes escasos ni soberanía posible cuando el territorio es tratado exclusivamente como una mercancía disponible para quien pueda pagarla.
Tampoco existe una soberanía para Malvinas y otra para el continente. La propia Constitución define la recuperación de las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y el ejercicio pleno de la soberanía como un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino. Esa formulación importa: la soberanía no aparece allí como una abstracción administrativa sino como una cuestión que compromete al pueblo argentino.
Desde el CECIM venimos sosteniendo que la integridad territorial es indivisible. No tiene coherencia reclamar legítimamente el ejercicio pleno de soberanía sobre las Islas Malvinas y, simultáneamente, aceptar que el Estado pierda capacidad para decidir sobre extensiones del territorio continental, fuentes de agua o recursos estratégicos. Esa continuidad entre Malvinas, territorio y recursos forma parte de nuestra posición histórica.
La discusión de fondo, entonces, no terminó con este fallo de la Corte. La discusión de fondo recién empieza.
Argentina deberá decidir si atraviesa el siglo XXI preservando herramientas para ordenar y proteger su territorio o si acepta quedar reducida al papel de proveedora de recursos cuya explotación, valorización y destino se definan crecientemente fuera del país.
La discusión sobre la tierra no es solamente una discusión sobre propiedad o inversión. Es una discusión sobre poder: el poder de establecer límites, producir información, regular usos, proteger bienes estratégicos y decidir qué hacer con recursos que serán cada vez más escasos y disputados.
La Corte decidió que el CECIM no podía llevar esa discusión ante los tribunales. Pero ninguna sentencia puede hacer desaparecer la pregunta que queda planteada para la sociedad argentina: quién va a decidir sobre el territorio y los recursos del país en las próximas décadas.
En el siglo XXI, la soberanía se medirá también en esa capacidad: cuánto puede decidir un país sobre aquello que tiene, antes de que otros decidan por él.
¿Traición a la patria?
En un asunto atravesado por Malvinas, territorio y extranjerización, la palabra “traición” aparece casi inevitablemente en el lenguaje político. Conviene, sin embargo, preservar la precisión jurídica. El artículo 119 de la Constitución define la traición contra la Nación de modo deliberadamente estrecho: tomar las armas contra ella o unirse a sus enemigos prestándoles ayuda y socorro. Nada en este fallo permite trasladar seriamente esa figura penal a los jueces que lo suscribieron.[2]
Existe, sí, otra resonancia constitucional que no debería perderse. El artículo 29 prohíbe al Congreso conceder al Ejecutivo facultades extraordinarias o la suma del poder público y utiliza, para quienes formulen, consientan o firmen actos de esa naturaleza, la expresión histórica de “infames traidores a la patria”. No es una cláusula que pueda aplicarse mecánicamente a este caso ni una base para formular una imputación penal contra la Corte. Pero expresa una desconfianza fundacional del constitucionalismo argentino frente a la concentración extraordinaria del poder.[3]
Esa tradición explica por qué la lectura de los DNU debe ser restrictiva y por qué el control judicial no puede volverse meramente decorativo. Cuando un decreto presidencial deroga una ley del Congreso y la discusión sobre su excepcionalidad queda bloqueada por una concepción estrecha de la legitimación, lo que está en juego ya no es sólo una técnica procesal: es el modo en que se distribuye el poder normativo dentro de la República.
Referencias:
[1] En el Fallo Halabi de 2009, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN). Allí se admitió la procedencia de acciones colectivas para las llamadas acciones de clase, a pesar de la mora del Congreso en reglamentarlas, declarando la operatividad del artículo 43 de la Constitución. Para habilitar esta legitimación, se exige una causa común, que la pretensión esté enfocada en los efectos homogéneos de la afectación y que exista una fuerte necesidad de garantizar el acceso a la justicia.
[2] Constitución Nacional, art. 119: la traición contra la Nación consiste únicamente en tomar las armas contra ella o unirse a sus enemigos prestándoles ayuda y socorro.
[3] Constitución Nacional, art. 29: prohibición de conceder al Ejecutivo facultades extraordinarias o la suma del poder público; la cláusula utiliza la fórmula histórica “infames traidores a la patria”.
Por Jerónimo Guerrero Iraola * Abogado, magíster en Derechos Humanos y doctor en Ciencias de la Educación por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Patrocinante del Centro de Excombatientes de Islas Malvinas de La Plata (CECIM).
Por Julián Axat **Abogado. Poeta
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