El déficit habitacional en Argentina afecta a más de un tercio de los hogares. Si nos inclinamos por una medida exigente, que combine una batería compleja de indicadores, el 55% de los hogares residentes en el territorio nacional habita en viviendas deficitarias (1). Si la medida utilizada es menos exigente, se estima que la problemática alcanza al menos al 32% de los hogares. En este último caso, las estimaciones fueron realizadas por el CIPPEC con base en datos del Observatorio Federal Urbano (OFU) (2). ¿De qué tipo de problemas hablamos? Según esta fuente, el déficit se concentra principalmente en los 2.600.000 hogares que requieren ampliaciones o mejoras críticas. A ellos se suman 1.300.000 hogares que requieren una vivienda nueva porque la comparten con otras familias o porque se trata de viviendas de una calidad constructiva precaria. 

Estos datos son de 2010. Ciertamente, la antigüedad de los registros puede generar inquietud. Sin embargo, según algunas estimaciones, el escenario de 2010 podría ser incluso mejor que el actual. Por un lado, en la última década no se concretaron políticas que hayan propiciado un cambio estructural en materia de vivienda. Como muestra un trabajo reciente (3), la producción de soluciones habitacionales alcanzó hacia 2018 la cifra de 1.318.319 viviendas nuevas terminadas y 347.523 mejoramientos habitacionales. Según este estudio, en los años en que más viviendas nuevas se construyeron (1995-2000) se alcanzó una cantidad promedio de 43 mil viviendas al año. Claramente, la producción de soluciones habitacionales no parece haber tenido capacidad para mejorar el déficit habitacional.  

Por otro lado, la revolución demográfica no se detiene e interpela la cuestión habitacional: mientras que en 2022 se registró un crecimiento poblacional del 13,7% respecto de 2010, el número de hogares creció un 29%. Es decir que la cantidad de hogares creció a un ritmo más acelerado que la población, sumando, en cada año del periodo 2010-2022, 304.081 nuevos hogares. El aumento del número de hogares genera nuevas y mayores demandas de vivienda, presionando fuertemente sobre el mercado inmobiliario. 

A lo largo de las últimas décadas, el problema no sólo se agravó, sino que también cambió. Por un lado, disminuyó el porcentaje de hogares que ocupan viviendas precarias recuperables. Muchas de estas viviendas están localizadas en barrios populares. Según los datos del último relevamiento del Registro Nacional de Barrios Populares (ReNaBaP), hay 6.467 barrios populares en los que viven 1.237.795 familias. 

Algunos avances

Desde el advenimiento de la democracia, la cuestión de la vivienda mantuvo su condición de cenicienta de la política social. En un marco progresivo de empobrecimiento y deterioro de las condiciones socioeconómicas, las intervenciones no lograron empatar la crisis de la vivienda, un fenómeno estructural que se profundiza década tras década.

Aun en este escenario, los diferentes gobiernos que se sucedieron desde el 2001 hasta el año pasado impulsaron algunas iniciativas virtuosas que, sin alcanzar para solucionar el problema, parecían haberse instalado como políticas de Estado. El Programa de Mejoramiento de Barrio (PROMEBA), el Procrear y el régimen de integración socio-urbana de los barrios populares constituyen políticas que lograron mantenerse bajo gobiernos de diferente signo político, aunque con cambios e intensidades diversas. Algunas de ellas incluso lograron instituirse con fuerza de ley, un avance importante en términos de definición de una agenda sectorial de prioridades y cuestiones a atender. 

La política de integración socio-urbana, uno de los grandes avances de los últimos años, sigue rumbos inciertos.

En este proceso de larga data, algunos hitos resultaron alentadores. Entre ellos, podemos destacar la creación del Fondo de Integración Socio-urbana (FISU), que busca asegurar el financiamiento de las obras de integración de los barrios populares y que desde 2021 se nutre de la recaudación del Impuesto País y –excepcionalmente– del Aporte Solidario y Extraordinario de las grandes fortunas. Otro de estos hitos fue la creación, durante el gobierno de Alberto Fernández, del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, con la finalidad de jerarquizar y rearticular las políticas del sector.  A pesar de la gravedad que fue adquiriendo la cuestión habitacional, Argentina nunca había contado con una cartera específica que permitiera jerarquizar las políticas habitacionales dotándolas de cierto impulso, expresado en el diseño del Plan Nacional de Suelo, el Procrear II, el Programa Casa Propia y la reglamentación del Régimen de Incentivo a la Construcción Federal Argentina y Acceso a la Vivienda, entre otros.

Bajo el gobierno libertario

La llegada de Javier Milei al gobierno trajo noticias poco alentadoras. Una de sus primeras medidas fue modificar la ley de ministerios para reducir drásticamente el número de carteras, desmantelando –entre otros– el joven Ministerio de Desarrollo Territorial y sustituyéndolo por una secretaría adscrita al Ministerio de Economía. Esto no sólo supuso la degradación institucional del Ministerio sino la relegación de la cuestión habitacional en la agenda pública. Asimismo, si bien el nuevo gobierno manifestó su apoyo a la política de integración socio-urbana, lo cierto es que el FISU fue desfinanciado y las obras en ejecución quedaron paralizadas durante meses. 

La cuestión habitacional no es un tema prioritario en la agenda oficial. En el ideario libertario no parece haber lugar para la complejidad de los problemas sociales, entre ellos el habitacional. Desde su llegada al poder, el nuevo gobierno se ocupó de la inflación y el desequilibrio fiscal, cuestiones que sin duda son centrales para mejorar los indicadores sociales. Pero otras cuestiones, fuertemente imbricadas con las condiciones habitacionales, no están entre sus prioridades. Una de ellas es la informalidad laboral, que dificulta el acceso a una vivienda adecuada. Sucede que incluso entre las familias que tienen capacidad de pago la informalidad laboral impide muchas veces contar con la documentación y los requisitos que se requieren para acceder a un alquiler formal o al mercado de crédito hipotecario. Al mismo tiempo, la mejora de las condiciones habitacionales, una de las políticas más relevantes para enfrentar la reproducción intergeneracional de la pobreza, está fuera de agenda. Finalmente, las iniciativas orientadas a promover la adaptación climática en los barrios populares han quedado relegadas, aun cuando el cambio climático afecta especialmente a las poblaciones más vulnerables.  

En el pensamiento libertario, el Estado Nacional no debería ocuparse de ningún tema que no sea el rumbo general de la economía y el equilibrio fiscal, por lo que busca desplazar responsabilidades a provincias y municipios. Este impulso a la descentralización de la política sectorial no es una novedad. De hecho, comenzó tan lejos como en 1992, con la descentralización del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) y las políticas sociales focalizadas. En ese marco, el gobierno nacional  concentró casi la totalidad del gasto social en materia de vivienda, mientras que las jurisdicciones subnacionales se hicieron cargo de implementar las iniciativas. 

Con la inercia de esta dinámica, las políticas sectoriales implementadas desde los 2000 contribuyeron a aumentar –con diferentes clivajes y en diferentes momentos– el protagonismo de las provincias y de los municipios en la ejecución de las políticas, mientras que el gobierno nacional se aseguraba la definición de los contenidos básicos y del gasto, regulando de esta manera las relaciones con los gobiernos subnacionales. El actual gobierno no parece interesado en sostener este esquema de reparto de funciones. En este contexto, las provincias deberán asumir la cuestión habitacional bajo su órbita.

Según el gobierno, la eliminación del financiamiento estatal para la construcción de nuevas viviendas se compensaría facilitando y diversificando el acceso al crédito hipotecario. De acuerdo a un informe de ACIJ (4), el objetivo es que el crédito entre particulares llegue hasta un 2% del PBI, sin subsidios ni participación presupuestaria estatal. El Procrear se mantendría, pero ya sin financiación pública. En esta misma línea, el gobierno impulsa un proceso de reconversión institucional para que los Institutos Provinciales de Vivienda se conviertan en agencias de promoción inmobiliaria. 

La política de integración socio-urbana, uno de los grandes avances de los últimos años, sigue rumbos inciertos. Por un lado, la Secretaría de Integración Socio-urbana continúa existiendo, ubicada en el organigrama del Ministerio de Desarrollo Humano, pero, como ya mencionamos, sin los fondos del FISU. Por otro, recién en septiembre de este año se reactivó el circuito de pago de obras de infraestructura y servicios urbanos básicos –redes cloacales, tendido de red de agua potable, gas, electricidad, desagües pluviales, pavimentación, etc.–. Sin embargo, la reactivación se ha limitado a aquellos proyectos con altos niveles de ejecución, sin que se muestre voluntad de licitar nuevos proyectos ni avanzar en los que aún no han comenzado. El Programa Mi Pieza, destinado a mujeres residentes en barrios populares para el mejoramiento de sus viviendas –mejoras de techos, paredes, pisos y aberturas, división de interiores, refacciones menores de plomería y electricidad–, se encuentra fuertemente cuestionado por los funcionarios de Milei. Aunque el BID intenta actualmente reconvertirlo en una línea de microcréditos, la propuesta no parece tener demasiado eco. 

Ocurre que el diálogo entre el gobierno y los organismos multilaterales, que en el pasado han contribuido a financiar estos programas, es áspero. La administración libertaria no suscribe la agenda de los organismos internacionales, tal como quedó en evidencia con el discurso de Milei ante la Asamblea General de Naciones Unidas, ni ve los beneficios de endeudarse para promover iniciativas que, desde su perspectiva, se resolverán cuando la economía se reactive y el mercado haga su obra. 

Y es un problema porque, más allá de las críticas que podamos hacer, las políticas públicas de vivienda impulsadas por organismos multilaterales como el BID o el Banco Mundial tuvieron la virtud de fijar estándares y promover una agenda común. El PROMEBA, que ya mencionamos, es quizás el ejemplo más virtuoso. Lanzado en 1997, el programa ha atravesado contextos adversos y disputas políticas e institucionales, pero logró resultados interesantes y –tal vez su mayor virtud– logró instalar el imperativo de la regularización dominial y urbanística de los barrios desde una perspectiva integral. A lo largo de los años, el PROMEBA fijó estándares en los procesos de urbanización, advirtiendo sobre la necesidad de tener en cuenta las condiciones ambientales, sociales, técnicas e infraestructurales.

Un enfoque problemático

La perspectiva libertaria sólo contribuirá a profundizar los problemas con los que se encontró. En primer lugar, porque deslindar responsabilidades y ceder competencias a las provincias sin una coordinación férrea probablemente profundizará las desigualades territoriales. Las iniciativas y proyectos estarán sujetos casi exclusivamente a la capacidad recaudatoria y de gestión de los gobiernos provinciales, dos cuestiones que van asociadas.

Por otro lado, los grupos sociales más vulnerables difícilmente puedan integrarse a las dinámicas del mercado y romper por sí solos la trampa de la pobreza, lo que podría hacer que, incluso en un contexto de crecimiento económico, los problemas habitacionales se acentúen. Por ejemplo, no queda claro por qué el mercado o el sector privado estarían interesados en promover la urbanización de barrios populares. Los partenariados –asociaciones público-privadas– pueden ser un modelo virtuoso, pero las empresas no invierten en obras que no son redituables, y muchas de las obras necesarias claramente no lo son. Fijémonos, por ejemplo, en el costo de brindar acceso a internet en áreas rurales o tender redes de gas o agua en barrios populares. ¿Quién será el garante de los derechos consagrados en la Constitución Nacional cuando las obras no sean redituables? Históricamente, en Argentina el sector privado nunca produjo vivienda para los grupos de menores ingresos. 

En suma, la propuesta libertaria en materia de vivienda se sostiene en una biblioteca que proclama a cuatro voces las virtudes de la libertad y el mercado. La otra parte de la biblioteca grita que la libertad no alcanza para garantizar ni la igualdad ni la solidaridad entre territorios, entre generaciones y entre grupos sociales.

1. María Mercedes Di Virgilio, “Pensar los desafíos del hábitat pos pandemia”, Foro II de Vivienda y Hábitat Social, Ciudad de Buenos Aires, Sociedad Central de Arquitectos, 26 y 27 de octubre de 2021. https://www.youtube.com/watch?v=NBLbordcxgc&list=PLX32VsEDlC2ikDoXpdr-EW0V3qnBN1cDK&index=4

2. www.cippec.org/wp-content/uploads/2023/04/DT218-CIU-Desafios-de-la-planificacion-territorial-el-acceso-al-habitat-y-a-la-vivienda.pdf

3. María Beatriz Rodulfo y Teresa Boselli, “Dos décadas de política habitacional argentina. Neo desarrollismo fáctico y marcos institucionales de concertación”, AREA, Agenda de Reflexión en Arquitectura, Diseño y Urbanismo, 28(2), 9, 2022.

4. https://acij.org.ar/deficit-habitacional-cuales-son-los-planes-de-gobierno-entrante-para-abordar-la-escasez-de-viviendas/

Por María Mercedes Di Virgilio * Universidad de Buenos Aires, Instituto de Investigaciones Gino Germani, CONICET. / El Diplo