El Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID) fue una anomalía. Empezó siendo un parche para dar respuesta a un problema estructural, algo atípico y temporal que podría haberse encarado de otro modo y sin sobresaltos. Es (o fue, porque desde el gobierno nacional lo dan por terminado) un adicional salarial que complementó el sueldo de los docentes de todo el país durante los últimos veinticinco años. Nació mal y parece que terminará peor. Lo más extraño no es que tenga los días contados ahora, sino que no se haya discutido antes. Pero representa bastante más. Si así no lo fuera, sería como tantos otros bonos salariales que hay y cuya existencia desconocemos.

El primer mes de este año, como una expareja que deja de aportar a la manutención de los hijos, perjudicándolos indirectamente, el gobierno nacional suspendió la transferencia a las provincias del FONID y los docentes quedaron rehenes de una pelea ajena. Sin embargo, su origen, apogeo y ¿final? forma parte de las muchas pujas de un federalismo que no se termina de encauzar.

El martes 27 de febrero, el secretario de Educación, Carlos Torrendell, se reunió con representantes de los cinco gremios docentes nacionales (CTERA, CEA, SADOP, UDA y AMET). Desde Nación, tanto Javier Milei como el vocero presidencial Manuel Adorni insistieron en que el encuentro no era un llamado a paritarias y que el FONID es un asunto terminado: el adicional salarial venció al caducar el último de los DNU que lo había prorrogado.

Los ministros de educación provinciales, presentes en la reunión, están expectantes sobre qué ocurrirá con los recursos nacionales para negociar sus propias paritarias. Esto no augura nada bueno: si para el Ministerio de Capital Humano es un tema concluido y desde las provincias se aguarda que se resuelva la disputa por ese financiamiento para encarar su propia discusión salarial, lo único que habrá es indefinición y, con los docentes en el medio, el anuncio y aumento de las medidas de fuerza será creciente. 

¿Cómo se llegó hasta acá? ¿Cuál es la relevancia del FONID y por qué la disputa por un adicional salarial tensiona —y tensionó— tanto las relaciones de los sindicatos docentes con distintas administraciones educativas nacionales?

Los noventa, siempre los noventa

Una década en la que pasó de todo, en todas partes y al mismo tiempo. En educación, uno de los hechos trascendentales fue la transferencia de las escuelas secundarias y los institutos de formación docente desde el Estado nacional a las provincias. Una medida que parecía definir, por fin, quién haría qué en materia educativa en el país. Mientras las provincias se volvieron las responsables directas de sostener las escuelas, el Estado nacional se reservó otras atribuciones: acciones que implicaban importantes sumas relacionadas con la infraestructura escolar, la capacitación docente y las acciones socioeducativas. Los salarios son, desde entonces, responsabilidad provincial.

 

Así —y no sin fricciones, porque en paralelo se impulsaba la malograda Ley Federal de Educación en 1993— transcurrieron los primeros años de la década hasta que el 2 abril de 1997 comenzó uno de los conflictos gremiales más duraderos y, por su forma de implementación e impacto mediático, más originales de los últimos años en el país: los maestros levantaron una gran Carpa Blanca frente al Congreso de la Nación que duró más de dos años. Cada quince días, grupos de docentes de todo el país se instalaban allí y se alternaban en un ayuno de protesta. Reclamaban la sanción de una ley para aumentar la inversión educativa. La movida, sin embargo, se aprovechó para pedir de todo y se convirtió en un modo de canalizar el descontento social general. La Confederación de Trabajadores de la Educación (CTERA), convocante de la medida de fuerza, lograría dos cosas importantes: recomponer la centralidad del reclamo gremial en medio del nuevo contexto descentralizado y la adhesión de la población al no haber una pérdida prolongada de días de clase.

En noviembre de 1998 se intentó financiar al FONID con fondos de un frustrado impuesto automotor anual que recaudó mucho menos de lo esperado (apenas la mitad) y que fue resistido por casi todos los sectores. Sus mayores opositores habían sido el propio Ministerio de Economía —con tendencia contraria a la creación de nuevos impuestos— y la clase media, que veía que se estaba eximiendo del impuesto a todo el mundo menos a ella. El único que lo apoyaba, lánguidamente y sin poder, fue el Ministerio de Educación, el más afectado por la medida gremial.

Ante la insuficiencia de recursos en 1999 se decidió reasignar el presupuesto educativo nacional y destinar parte de sus recursos al pago del complemento salarial. Parte del gabinete educativo (incluida la ministra, Susana Decibe) renunció en disconformidad.

Los largos dos mil

Fernando de la Rúa hizo campaña prometiendo la solución del conflicto. La carpa se desarmó el 30 de diciembre de 1999, pocos días después de su asunción, cuando se aprobó una ley que dispuso que los presupuestos de 2000 y 2001 deberían incluir las sumas para el FONID. El dinero, sin embargo, saldría de las partidas del Ministerio de Educación. No era la primera vez que disminuían el presupuesto —ya había sucedido ese mismo año—, pero a partir de ese momento se garantizaba a través de una ley. En el año 2000 continuaría el desguace. Casi sin recursos, en esos dos años se produjo el primer golpe de muerte de la polémica Ley Federal de Educación; el segundo, y definitivo, sería cuando ya nadie hablaba de ella, en 2006, con la sanción de la Ley de Educación Nacional.

Hasta fines de los noventa, parte de la estrategia del gobierno nacional había sido acompañar la implementación de la Ley Federal aportando muchos recursos. La década concluyó con un presupuesto educativo nacional más alto, incluso, que cuando tenía escuelas, casi diez años atrás. La primera redistribución del presupuesto en 1999 al interior del Ministerio de Educación hizo que el FONID representase el 46% de los recursos del organismo para educación básica; un año más tarde, ya con la nueva gestión, ese porcentaje subiría a un 71%. Quedaba muy poco margen para acciones educativas, que parecían no importarle a nadie. Pero lo peor estaba aún por venir: dos años más tarde, en plena crisis de 2002, buena parte de esos pocos recursos se destinaron a comedores escolares (que debería haberlos financiado el Ministerio de Desarrollo Social, algo que sucedió recién en 2004).

Algo que se recuerda poco es que en noviembre de 2001 se anunció que el FONID no existiría más y dejó de pagarse. Pero fue efímero, porque reapareció en 2002, erráticamente y con transferencias nacionales que apenas tenían algo que ver con el viejo FONID: eran sumas esporádicas que se enviaban como una forma de paliar la grave situación económica. Su origen había quedado en el recuerdo, solo conservaba el nombre. Y cuando nadie esperaba mucho volvió a pagarse de modo regular con el nuevo gobierno de Néstor Kirchner en 2003.

El FONID no había pasado desapercibido en el bolsillo de los docentes. En el año de su creación significó desde un 7% del salario promedio en Santa Cruz hasta un 36% en Chaco. En la mayor parte de las provincias representó entre un 10% y un 20% del sueldo y, en algunas pocas, algo más del 20%. Hoy se estima que es alrededor de un 10% del salario bruto de lo que se denomina “cargo testigo”.

En 2006, con la Ley de Financiamiento Educativo, el FONID tuvo un nuevo derrotero. En contra de lo que se podría esperar, comenzó a caer. Y mucho. Es más, en 2015 —el mejor año para la educación argentina en materia de financiamiento— tuvo uno de sus valores más bajos y fue poco significativo dentro del salario de los docentes y dentro del propio presupuesto del Ministerio de Educación. Esto tiene una explicación: la ley de financiamiento primero y la holgura de recursos para educación después derivaron en un importante aumento salarial para todos los docentes. En ese contexto, el mayor interés estaba en el salario que pagaban las provincias y no en el cada vez más pequeño adicional nacional. En la medida que lograban aumentos allí, se descuidaba o perdía el interés por el FONID en Nación.

En el interín, ley de financiamiento mediante, los recursos del ministerio nacional para acciones de política educativa se habían comenzado a recomponer tímidamente en 2003 y 2004 y con mayor fuerza a partir de 2005, luego de la crisis de inicios de siglo. Después de haber quedado reducidas a prácticamente nada, en 2015 las partidas para la educación básica —incluyendo el FONID— significaron un 40% de su presupuesto. En 2016 la gestión de Mauricio Macri aumentó el fondo a más del doble y, de esta manera, el dinero para acciones educativas volvió a caer. Ese incremento se financió, una vez más, con recursos que existían para otros fines, como acciones socioeducativas y formación docente.

A partir de ahí el adicional comenzaría a caer una vez más y luego tendría un devenir errático hasta el día de hoy. Todo lo que podía salir mal terminó peor y lo que no debía ocurrir sucedió.

El federalismo a palos

El FONID, atado con alambres, se prorrogaba todos los años con un DNU que mantenía su vigencia. En medio de una disputa con los gobernadores por su falta de apoyo en el Congreso, el gobierno nacional no lo prorrogó y se valió del argumento legal para no transferir más esos fondos por falta de sustento normativo. Más allá de si se necesita o no de semejante disposición para este caso, el hecho es que, en el actual contexto, nadie se animó a reclamar un DNU por parte del Poder Ejecutivo. Sería como admitir que los hay buenos y los hay malos dependiendo del fin para el que se sancionen.

Pero este no fue el único argumento. El otro es que el pago de los salarios docentes corresponde a las provincias. Y con esto se vuelve al origen, al desencadenante de esta historia, aquel que hizo que la Carpa Blanca durase más de dos años. O quizás antes, porque resurgió una antigua pregunta que vuelve una y otra vez con cada inicio de clases en Argentina: ¿cuánto tienen que ganar los docentes y quién debe pagar su salario?

La discusión sobre el FONID reavivó un problema que se creía saldado: quién hace qué en la educación en el país y, sobre todo, cuál debe ser el rol del Estado nacional, ya sin escuelas a su cargo. En la actualidad, el presupuesto para el adicional representaba un 32% del total disponible para educación básica por parte de la Secretaría de Educación (ex Ministerio). A la fuerza, el gobierno central impulsa una reorganización —y una discusión— que se venía evitando. Un aprendizaje más para el futuro: animarnos a debatir —sin griterío de por medio— cuando sí hay recursos; las implicancias de ordenar y reasignarlos no tienen por qué ser cruentas.

Lo curioso y novedoso es que nadie adujo la falta de dinero: tanto para el Estado nacional como para los provinciales, el FONID representa menos del 1% de sus gastos totales. Contra lo que suele suceder, había varias alternativas. Entre ellas, como mínimo, transferir gradualmente a las provincias el pago del adicional. El gobierno nacional también podría haber aportado los recursos liberados para sostener acciones de diversa índole por el mismo monto que antes se destinaba a su pago. Sin embargo, eligió la peor opción: suspenderlo de un día para el otro y en el momento más inoportuno, cuando la mayor parte de los trabajadores del país sufre la caída de sus salarios reales. Si las provincias no lo comienzan a pagar, los docentes serían los únicos que, además, tendrían una quita en sus sueldos.

A veces, los personajes y hechos secundarios en la historia tienen un costado fascinante para quienes los estudian. Forman parte de una cadena de sucesos que desencadenan, más que tormentas, verdaderos huracanes. La eliminación del FONID es uno de esos hechos que, como suele suceder, podría haberse evitado.

Por Alejandro Morduchowicz / Anfibia