¿Cómo se construye el éxito de un proceso de reformas como el que quiere imponer Javier Milei? ¿Por qué Carlos Menem logró imponer el neoliberalismo más profundo de América Latina mientras que Mauricio Macri fracasó en el intento? Las explicaciones más clásicas cifran el éxito menemista en el efecto estabilizador de la convertibilidad, el alivio profundo que produjo luego de dos hiperinflaciones, y el proceso de crecimiento que activó. Verdadero contrato social de los 90, la convertibilidad se sustentó en un pacto por el cual la sociedad aceptó cederle al mercado el empleo y la igualdad, a cambio de estabilidad y consumo. Macri, que a diferencia de Menem no asumió en un contexto de emergencia sino de normalidad, así fuera de normalidad recesiva, no logró fundar un modelo propio que entregara algún beneficio al conjunto social: hundido en la impotencia gradualista, logró apenas estirar la agonía hasta que el pulmotor frágil del endeudamiento se agotó, y entonces la macroeconomía voló por el aire.

Pero hay otra forma de responder a la pregunta, que resulta interesante a la luz de los planes de Milei, y que no tiene que ver tanto con el punto de partida, con la emergencia económica que conduce a la desesperación social que habilita los cambios, sino con las coaliciones que frenan o viabilizan las reformas. En un artículo pionero publicado en la revista Desarrollo Económico (1), el politólogo Sebastián Etchemendy sostuvo que el éxito de Menem no se explica sólo por su determinación para enfrentar a los grupos de interés tradicionales, los lobbies sindicales o empresariales que defendían el viejo modelo estatista, sino por su capacidad para obtener el apoyo de algunos de los protagonistas más importantes del antiguo modelo intervencionista en la nueva etapa. 

Dos ejemplos ayudan a ilustrar esta idea.

Durante su gobierno, Menem revocó casi todas las disposiciones especiales que regían sobre el sector altamente protegido de la fabricación nacional de acero (cupos, tarifas, promoción industrial y régimen de compre nacional), lo que afectaba sobre todo los intereses de Siderca, del Grupo Techint. Sin embargo, compensó esta pérdida de protecciones y privilegios con la privatización de Somisa, la gigantesca siderúrgica creada por Perón, cuyo control le permitió al holding ganar cuotas de mercado interno, expandirse vertical y horizontalmente y acelerar su proceso de internacionalización.

El otro caso es la administración pública nacional. Como Milei, Menem redujo la cantidad de organismos, eliminando cientos de direcciones, subsecretarías y secretarías, creó un régimen de retiros voluntarios para achicar personal y suspendió las paritarias. Para sortear los bloqueos, sumó a UPCN, el histórico gremio estatal peronista, al Comité Ejecutivo para la Coordinación de la Reforma Administrativa (CECRA), un organismo ad hoc de cinco miembros que era el que en los hechos tomaba las decisiones. Esto le permitió al líder de UPCN, Andrés Rodríguez, incidir en el diseño de la reforma protegiendo a los integrantes de su sindicato en detrimento de los afiliados a ATE, además de lograr un lugar de privilegio en la mesa de negociación salarial y el control exclusivo de Unión Personal, la obra social de los estatales.

Con este tipo de decisiones (hay muchos otros ejemplos), Menem fue componiendo una coalición de apoyo que le garantizó sustentabilidad a su gobierno. El contraste con Macri es interesante. Como explica Gabriel Vommaro en un artículo reciente (2), el líder del PRO se propuso cuatro grandes objetivos reformistas: baja de retenciones, reforma impositiva para reducir impuestos distorsivos, reforma laboral y reforma jubilatoria con nueva fórmula de actualización. De ellos, sólo logró avanzar en el primero, el único que no requería aprobación parlamentaria y que fue anunciado apenas asumió la Presidencia (el hecho de que al final de su gestión haya tenido que reponer parcialmente las retenciones es un homenaje a la impotencia). Como sostiene Vommaro, el resto de las políticas quedaron a mitad de camino o directamente fueron frenadas por una combinación de bloqueo parlamentario (a veces incluyendo a miembros de su propia coalición), rechazo social y, en menor medida, activismo judicial.

Una reforma de proporciones bíblicas 

El megadecreto anunciado por Milei pretende derogar 300 leyes que atraviesan casi todas las relaciones económicas de Argentina; es un mamut normativo con efectos en casi todas las actividades y mercados. Si el método es claramente anti-republicano, a punto tal que constitucionalistas insospechados de comulgar con el peronismo han denunciado su ilegalidad, su objetivo, la desregulación y liberalización general de la economía, es más claro que el agua clara. El proyecto de ley ómnibus anunciado unos días después pretende avanzar en la misma línea.

El decreto y el proyecto de ley parten de algo que es cierto: hay muchas actividades que están sobrerreguladas y que se beneficiarían de una revisión de la normativa que las limita, hay convenios colectivos atrasados (muchos sindicalistas lo admiten en privado) y mercados directamente rotos: alquileres es el ejemplo más evidente. La Aduana, cuentan los operadores de comercio exterior, es un suplicio. Sin embargo, el objetivo de Milei es más profundo y no se limita a intentar corregir lo que funciona mal. El exocet a la legislación laboral es un buen ejemplo: aunque algún punto puede ser razonable (es cierto que el régimen de multas en el cálculo de las indemnizaciones es un problema para muchas empresas), su espíritu general es no sólo desprotectivo sino directamente anti-peronista, casi una invitación a la guerra de clases. ¿Qué tiene que ver con el objetivo de fomentar la productividad la eliminación de la cuota solidaria (el porcentaje mínimo que cobran los sindicatos a todos los trabajadores)? ¿En qué contribuye a crear un capitalismo más dinámico la limitación del derecho a huelga en el rubro gastronómico? Más que desarmar trabas burocráticas o remover obstáculos, el decreto es un intento de reforma de proporciones bíblicas que, partiendo de un dogma neoliberal clásico, busca conmover la estructura social de la nación.

El decreto es un intento de reforma de proporciones bíblicas que, partiendo de un dogma neoliberal clásico, busca conmover la estructura social de la nación.

Un microejemplo, entre cientos de otros posibles. El miércoles pasado Federico Sturzenegger, cuyas contribuciones anteriores a la felicidad de los argentinos se remontan a su rol de viceministro de Domingo Cavallo (cuando estalló la convertibilidad) y presidente del Banco Central de Macri (cuando estalló el tipo de cambio), defendía los alcances del decreto en TN. Cuando Diego Sehinkman, que es un gran periodista, le preguntó por qué avanzaba en una desregulación del turismo, el economista explicó que hoy un emprendedor que quiere abrir un servicio de visitas guiadas en Purmamarca tiene que crear una agencia de viajes, anotarse en un registro, esperar la autorización, hacer trámites burocráticos… Así explicado, hasta parecía razonable. El problema es que el decreto deroga el Registro Nacional de Agencias de Turismo y la Ley 18.829, que a su vez arrastra a la Ley 25.599 de Turismo Estudiantil, que establece ciertos requisitos para un sector que opera con menores de edad: por ejemplo, la obligatoriedad de que el personal –que, insisto, está en contacto con ¡menores!– presente certificados penales, de modo de evitar contratar a personas con antecedentes de consumo de estupefacientes, violencia o abuso (3).

Las chances del outsider 

Como señalamos al comienzo, la experiencia comparada demuestra que los planes de estabilización que funcionan son aquellos que combinan beneficios difusos (caída de la inflación, aumento del consumo) con rendimientos sectoriales que permiten obtener el apoyo de actores clave. Partiendo de una situación crítica, un año cero de emergencia que abre la ventana al impulso transformador, se van fortaleciendo a medida que transcurren, dotando al gobierno de más y más poder político para ir agregándole sucesivas capas de reformas. Fue el caso de la convertibilidad y del Plan Real. Si ampliamos el radio de comparación, podemos constatar que los casos exitosos de estabilización en contextos de alta inflación suelen incluir una política de ingresos más o menos consensual, que haga tolerable el costo social del ajuste y las reformas, como muestra el antecedente de Israel en 1985 (bajo el gobierno laborista) y de México en 1988 (bajo el gobierno corporativista del PRI) (4).

En cambio, una frustración inicial puede llevar a un temprano fracaso, como sucedió con el banquero Guillermo Lasso. Poco después de asumir, en septiembre de 2021, el Presidente ecuatoriano recurrió por primera vez a la cadena nacional para anunciar la Ley de Creación de Oportunidades (CREO), un amplio proyecto de reformas fiscales, laborales y económicas que modificaba de un plumazo 30 leyes y que fue concebido como el paso definitivo de su gobierno, al punto tal que llevaba el mismo nombre que su partido (Movimiento Creando Oportunidades). Pero Lasso hizo mal las cuentas o sobreestimó su nivel de apoyos, lo cierto es que el proyecto fue rechazado en el Congreso, donde la bancada oficialista apenas contaba con un tercio de los votos, marcando el inicio de un declive político que terminó, un par de años después, con su salida anticipada del poder.

¿Cómo hará Milei, que carece de apoyos territoriales y mayoría parlamentaria, para concretar su ambición refundacionista? ¿Podrá hacerlo sosteniéndose apenas en la adhesión de algunos grupos empresarios a los que el decreto y la ley reparten beneficios casi con nombre y apellido y en la minoría que lo acompañó en la primera vuelta? La hipótesis de que logrará evitar los bloqueos gracias a un diálogo permanente y directo con la gente encuentra su reparo en el ajuste anunciado por Luis Caputo, que implica una disparada de la inflación, aumentos de tarifas y la inmediata pérdida de poder adquisitivo de salarios y jubilaciones. La configuración de un liderazgo de popularidad –un Milei bonapartista– no debe confundirse con la espuma breve de un triunfo en el ballottage. En este sentido, la idea de apostar a una consulta popular como herramienta de presión sobre el Congreso, la Justicia y la calle implica el peligro del rechazo. El liderazgo plebiscitario puede ser profundamente transformador, pero requiere un apoyo mayoritario y permanente de la sociedad.

Pero nada está dicho. La moneda, diría Pablo Gerchunoff, sigue en el aire. La hipótesis sobre la que trabaja el gobierno es que el ajuste permitirá corregir rápidamente los precios y, junto a una serie de señales pro mercado, logrará estabilizar la macroeconomía y relazar el crecimiento. Asumiendo que el equipo de Milei puede ser estrafalario pero no busca un suicidio político, la apuesta, el racional que lo guía, es el rebote rápido. Y una serie de reformas que, empujadas por el aval popular, el Congreso no tendrá más remedio que aprobar. Por otro lado, la historia conoce casos de figuras excéntricas –en su acepción original: alejadas del centro– que llegan desde afuera y, precisamente por eso, logran ascender hasta la cima de un sistema dañado, controlarlo y crear un nuevo orden. La condición es que el sistema esté en crisis y que el ascenso sea fulgurante, un relámpago de audacia: es el caso del riojano Menem, del santacruceño Kirchner y –ya que hablamos de bonapartismo– del corso Bonaparte, que llegó desde la periferia francesa para apoderarse de la Revolución y transfigurar la república en imperio.

Por eso, más allá de lo que suceda finalmente con el decreto y el proyecto de ley ómnibus, si logran imponerse total o parcialmente, la pregunta por el posible éxito de Milei es la pregunta por la transformación de la sociedad argentina. Al final, se trata de entender hasta qué punto la crisis económica, el deterioro social y la pandemia convirtieron a nuestra sociedad en algo muy diferente a lo que era: algunos datos, como la emigración masiva de profesionales de clase media (solo en el primer semestre de 2023 España recibió 30 mil argentinos), dibujan un país distinto (5). La pregunta entonces es si la sociedad es capaz de tolerar un ajuste que termine de asemejarla a otras sociedades latinoamericanas (sociedades fragmentadas de salarios bajos, debilidad sindical y mínimo Estado de Bienestar) o si aún conserva sus reservas históricas de resistencia e igualitarismo.

1. “Construir coaliciones reformistas: la política de las compensaciones en el camino argentino a la liberalización económica”, Desarrollo Económico, Vol. 14, N° 160, Buenos Aires, enero-marzo de 2001.
2. “De la construcción partidaria al gobierno: PRO-Cambiemos y los límites del “giro a la derecha” en Argentina”, Colombia Internacional, N° 99, julio-septiembre de 2019.
3. https://twitter.com/maantoniucci/status/1737928092931240357
4. https://fund.ar/publicacion/politica-y-estabilizacion-economica-lecciones-escenarios/
5. www.lanacion.com.ar/sociedad/espana-recibio-un-record-de-argentinos-en-el-primer-semestre-del-ano-cual-es-la-ciudad-mas-elegida-nid26122023/

Por José Natanson /  Le Monde diplomatique, edición Cono Sur