Hasta comienzos del presente siglo, el mercado laboral podía dividirse básicamente en dos grupos: trabajadores formales y desempleados. Actualmente, el panorama sigue comprendiendo dos conjuntos, pero distintos: el de los “trabajadores formales”, dentro del cual coexisten diferentes estamentos; y el de los “trabajadores informales”, surgido como consecuencia de los elevados niveles de informalidad laboral registrados en los últimos años. En las últimas dos décadas, además, comenzó a formarse un tercer grupo, integrado por trabajadores independientes de bajos recursos que oscilan entre la informalidad y la formalidad y que forman parte de un nuevo sector de la economía denominado “economía popular”. Se trata de personas que, expulsadas del mercado formal de trabajo, debieron generar su propio empleo, por ejemplo mediante la recolección de cartón en las calles de las grandes ciudades del país.
Desde el retorno a la democracia hasta nuestros días, la idea de que es necesario llevar adelante una reforma laboral es parte habitual de la conversación política. En este contexto, hay dos miradas enfrentadas: una mirada más vinculada a la defensa de los derechos de los trabajadores, que se opone a la reforma, y otra perspectiva alineada con el sector empleador, que promueve los cambios. Para poder armonizar ambos enfoques, de manera de pensar una reforma laboral modernizadora que a la vez sea cuidadosa de los trabajadores, es necesario partir de dos premisas fundamentales.
La primera es que ninguna reforma laboral crea trabajo por sí misma. La generación de empleo depende esencialmente de una economía centrada en el crecimiento y el desarrollo, no de las leyes laborales. Nadie produce aquello que no se vende, incluso si los costos laborales fueran nulos. En 2012, la informalidad era de 33,5%. De la totalidad de los trabajadores formales, 56% pertenecía al sector privado y 23% al sector público, mientras que 12% estaba registrado como monotributista. Ese año, 2012, marcó el mayor porcentaje de trabajadores registrados del sector privado. Desde ese momento, todo fue en retroceso. En agosto de 2025 los datos mostraban que la informalidad trepa a 43%, y que de la totalidad de trabajadores formales 50% pertenece al sector privado, 26% al sector público y 17% son monotributistas (1). En otras palabras, aumentó la informalidad y, dentro del trabajo registrado, aumentó el peso de los monotributistas.
La explicación no es muy misteriosa: en esos mismos trece años, la economía creció en cinco (2013, 2015, 2017, 2021 y 2022) y cayó en ocho (2012, 2014, 2016, 2018, 2019, 2020, 2023 y 2024), lo que dio como resultado un crecimiento negativo promedio de 0,8 %. Estos vaivenes en la tasa de crecimiento, que a su vez están relacionados con la dificultad para garantizar la estabilidad del tipo de cambio y los precios, explican el estancamiento en la creación de empleo privado señalado más arriba.
La segunda premisa para encarar una discusión informada sobre el tema es reconocer que en los últimos treinta años se han impulsado algunos cambios de la legislación laboral que representaron avances significativos. Un ejemplo es el monotributo, un sistema simplificado creado en 1998 como respuesta a la creciente informalidad y que, más allá de las críticas, permitió incorporar al sistema previsional y de obra social a cientos de miles de contribuyentes que de otro modo hubieran seguido trabajando en negro. Otro ejemplo es el Régimen Especial para Casas Particulares (servicio doméstico) inaugurado en 2013, que posibilitó que 420 mil personas, la mayoría de ellas mujeres, accedieran a derechos como obra social y vacaciones pagas. El último caso es la reforma a la Ley de Riesgos del Trabajo de 2017, que estableció la obligatoriedad de las comisiones médicas en los juicios laborales, lo que contribuyó a reducir la litigiosidad. Independientemente de los cuestionamientos, estas reformas, impulsadas por gobiernos de diferente orientación ideológica (Menem en el primer caso, Cristina Kirchner en el segundo, Mauricio Macri en el tercero), constituyeron avances importantes en el objetivo de fomentar y ampliar el mercado formal de trabajo.
¿Es posible avanzar hoy, en pleno siglo XXI y bajo las condiciones actuales de la política argentina, en cambios de la legislación laboral que sintonicen con una economía posfordista y contemplen las particularidades sociales de Argentina? La respuesta es: depende.
Si la discusión va a estar centrada únicamente en los costos laborales, el poder del empleador para aceptar o rechazar vacaciones o la restricción al derecho a huelga, el resultado probablemente será pobre. Lo mismo ocurrirá si el debate se enfoca exclusivamente en las indemnizaciones, que en la mayoría de los casos son el único respaldo económico con el que cuenta el trabajador (lo que no quiere decir que los tribunales no deban revisar los montos exorbitantes de algunas sentencias, en general por efecto de las multas, casos que a menudo se utilizan para hacer generalizaciones acerca del funcionamiento de todo el sistema). Ahora bien, si el debate abarca la totalidad del universo laboral, las múltiples dimensiones que lo componen y sus diversos problemas –y no sólo los costos de contratación de una persona–, entonces es posible imaginar un camino a recorrer.
Un reforma laboral progresista
Avanzar en una reforma laboral amplia y progresista es un proceso con tres grandes dimensiones, conducido por el Estado y con participación de sindicatos y empresarios.
La primera dimensión debería contemplar como objetivo que para el año 2030 todos los convenios colectivos de trabajo que no se hayan actualizado desde el año 2000 pasen por algún tipo de actualización.
No es un desafío imposible. De hecho, hay ejemplos de organizaciones sindicales que actualizaron sus convenios, como el Sindicato del Seguro, conducido por el actual secretario general de la CGT, Jorge Sola, que formalizó en su convenio colectivo la figura del teletrabajo, logrando que las empresas se hagan cargo de los costos de conectividad y de la energía, calculados en base a un promedio de los valores de la región en la que se encuentran. A la vez que absorben este costo extra, las compañías pueden reducir gastos fijos, como el mantenimiento de edificios y alquileres, mientras que el trabajador se beneficia del ahorro de los gastos de transporte y una mejor disposición de su tiempo.
Otro caso interesante es el acuerdo de la Unión de Trabajadores de Carga y Descarga con Mercado Libre. El sindicato incorporó a su convenio colectivo el banco de horas, que reemplaza la jornada de horario fijo de 8 horas por jornadas flexibles (sin superar las 48 horas semanales, que en 2005 se redujeron a 45), incorpora la polifuncionalidad de tareas en caso de necesidad del depósito, según el tipo de mercadería, y un procedimiento ante conflictos colectivos que obliga a las partes a reunirse e intentar una solución interna antes de acudir a las instancias habituales. Desde 2018, cuando se firmó el primer convenio entre sindicato y empresa, se actualizó siete veces, lo que permitió que los afiliados pasaran de 80 a 4.000 trabajadores.
En los últimos años aumentó la informalidad y, dentro del trabajo registrado, aumentó el peso de los monotributistas.
La negociación colectiva también demostró su eficacia en situaciones críticas como la pandemia. En ese momento, el ministro de Trabajo, Claudio Moroni, elaboró dos decretos de necesidad y urgencia que establecieron la prohibición de los despidos sin justa causa, los despidos por causa de falta o disminución de trabajo o fuerza mayor, y que también prohibía las suspensiones por estos motivos. Frente a esto, la CGT y la Unión Industrial Argentina (UIA) llegaron a un acuerdo marco que proponía, en caso de necesidad, la suspensión de los trabajadores inactivos con el pago de una suma igual al 75% del salario neto. Gracias a estas modificaciones se mantuvieron los puestos de trabajo, y de hecho Argentina fue uno de los países con menor pérdida de empleo registrado durante la cuarentena, lo que además permitió que las empresas reiniciaran rápidamente su actividad al finalizar las restricciones sanitarias.
La segunda dimensión son los programas de formación profesional, que deberían pasar del estado actual de caos y concentración a la organización y federalización de los recursos. El Estado Nacional y los estados provinciales cuentan, en efecto, con diversos programas orientados a la creación de empleo formal, concentrados en la Secretaría de Empleo y en el Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET) o en sus análogos provinciales, con planes que buscan actualizar la oferta académica y realizar obras de infraestructura en los centros de formación profesional. Desafortunadamente, desde hace ya muchos años que el Estado no cumple de manera satisfactoria los objetivos mencionados, debido a la falta de planificación y coordinación entre los centros de formación y los distintos organismos financiadores. Para superar este problema y lograr una mayor eficacia de los programas de formación profesional, es necesario crear una agencia multilateral que concentre todos los programas y recursos financieros, cuya presidencia podría alternarse entre la Secretaría de Educación y la de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, bajo un esquema en el cual las provincias ejecuten directamente los programas, con una planificación consensuada.
Un ejemplo virtuoso en este sentido es el de la Agencia de Habilidades para el Futuro del Ministerio de Educación porteño, que creó un centro de simulación dotado de robots, tecnología aplicada y simuladores virtuales de excelencia, para fomentar la formación y profesionalización de estudiantes secundarios, alumnos de institutos técnicos, universitarios y personas que buscan trabajo. Creada en tiempo récord, esta Agencia es un buen ejemplo para imaginar lo que se podría realizar si los recursos nacionales estuvieran ordenados y coordinados con los de las provincias.
La tercera dimensión es la principal: cómo convertir la informalidad laboral en formalidad. En los últimos treinta años, el gobierno nacional y los gobiernos provinciales han intentado combatir la informalidad desde una perspectiva fiscalizadora –inspeccionando y controlando los lugares de trabajo– y, en menor medida, procurando la reinserción laboral de los desocupados mediante programas específicos. Se trata de políticas públicas necesarias, pero insuficientes.
Una vez actualizados los convenios colectivos y con los recursos de formación reordenados, es necesario avanzar en una tercera dimensión, siguiendo el modelo del monotributo y el régimen para el servicio doméstico. El objetivo debería ser atacar la informalidad del sector privado en aquellos segmentos, bien definidos y concretos, en los que la situación no se resolverá con la actualización de los convenios ni por efecto del crecimiento económico. Por ejemplo, un sistema especial para emprendimientos pequeños, de entre tres a cinco trabajadores.
La economía cuenta con cada vez más pymes en las que el dueño es quien abre y cierra el establecimiento, almuerza con sus empleados y, en muchas ocasiones, por ejemplo ante la inasistencia de un empleado, cubre ciertas tareas. En la mayoría de estos casos, los trabajadores se encuentran en la informalidad laboral. Para este tipo de emprendimientos sería oportuno imaginar un régimen con puntos en común con el monotributo y el régimen del servicio doméstico: un nuevo sistema, a cargo del empleador, limitado a ciertas actividades económicas, con plazo máximo de contratación, monto máximo de sueldo y edad límite de los empleados, que contemple aporte jubilatorio, seguro de riesgos de trabajo y obra social sindical, pero que a la hora de afrontar una indemnización la empresa no corra riesgo.
El futuro
Las ideas aquí esbozadas son debatibles y mejorables, pero tienen el espíritu de cambiar la lógica restrictiva de los proyectos impulsados por las cámaras empresariales y los gobiernos neoliberales, contemplando al mismo tiempo la realidad del mercado laboral argentino, las necesidades de la economía y los derechos de los trabajadores. La irrupción de Javier Milei, producto de los fracasos de las últimas dos experiencias de gobierno, no sólo redefinió el mapa político; también desató un conjunto de discusiones que creíamos superadas, entre ellas la reforma laboral. Para el peronismo, y en general para las fuerzas de vocación redistributiva y popular, la unidad para enfrentar al gobierno es tan importante como la renovación programática; una revisión de ideas que permita rediscutir la orientación económica, productiva, educativa y laboral. Si no lo hace, corre el riesgo de que las nuevas generaciones de votantes comiencen a identificarlo como un partido de oposición y no de gobierno.
1. Ministerio de Capital Humano/Trabajo, Empleo y Seguridad Social, https://www.argentina.gob.ar/trabajo/estadisticas
Por Eugenio Begue * Ex subsecretario de Empleo de la Provincia de Buenos Aires. / El Diplo
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